“裁執(zhí)分離”是近年來最高人民法院積極推進的一項執(zhí)行改革舉措,源自征地、拆遷。所謂“裁執(zhí)分離”,是指對于行政非訴執(zhí)行案件實行司法審查與強制執(zhí)行相分離,即作出裁決的機關與執(zhí)行裁決的機關分離,不能由同一機關既行使裁決權又行使執(zhí)行權。具體到實際中,即是對于行政非訴執(zhí)行案件,法院作出裁定后不參與具體的執(zhí)行活動,而是將大部分的行政強制執(zhí)行權還給行政機關,以求行政決定能夠得到及時實現(xiàn)。

2014年,浙江省高級法院出臺的《關于推進和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀要》規(guī)定,在“裁執(zhí)分離”司法工作機制下,人民法院負責行政非訴執(zhí)行案件的受理、審查并作出裁定,由裁判文書確定的行政機關負責具體的組織實施。

在“裁執(zhí)分離”模式下,檢察機關開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督,通常以行政機關的執(zhí)行活動為切入點和監(jiān)督重點,但客觀上也面臨一些困境。

(資料圖片)

首先,監(jiān)督線索來源匱乏。行政非訴執(zhí)行活動的公開性不如行政訴訟,在缺少法院和行政機關銜接配合的情況下,檢察機關對行政執(zhí)法活動和行政非訴執(zhí)行活動的相關情況和信息難以全面掌握,從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索存在一定難度。此外,由于社會公眾對于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督缺乏了解,一些被執(zhí)行人或利害關系人不清楚還可以向檢察機關申請監(jiān)督,因此依申請受理的線索也較為有限。實踐中,大部分行政非訴執(zhí)行監(jiān)督線索需要檢察機關通過調閱案卷、追蹤行政處罰案件等發(fā)現(xiàn),案源較不穩(wěn)定。

其次,監(jiān)督能力與現(xiàn)實需求不相匹配。“裁執(zhí)分離”模式下開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作,需要檢察人員對“裁執(zhí)分離”“行政非訴執(zhí)行”的相關理論和實務有深入的了解。雖然法律規(guī)定檢察機關在監(jiān)督中可以采取調查核實措施,如《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定,檢察機關可以查詢、調取、復制相關證據(jù)材料;詢問當事人、有關知情人員或者其他相關人員;咨詢專業(yè)人員、相關部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見;委托鑒定、評估、審計;勘驗物證、現(xiàn)場;查明案件事實所需要采取的其他措施等,但司法實踐中,有關單位的配合度并不高,以各種理由拖延或拒絕提供相關信息的情況不在少數(shù),而檢察機關又缺乏相應的保障措施,導致檢察監(jiān)督往往缺乏剛性。

為使“裁執(zhí)分離”模式下的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督更具實效,筆者提出以下建議:

第一,用好檢察建議。檢察建議是行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中最重要的監(jiān)督手段。檢察機關應努力用好各類檢察建議,使其發(fā)揮更大作用。例如,根據(jù)相關規(guī)定,檢察機關發(fā)現(xiàn)法院或行政機關在行政非訴執(zhí)行活動中存在制度不健全以及管理不完善等問題時,可以提出改進工作、完善治理的檢察建議,使監(jiān)督手段更加靈活、有效。

第二,建立具有可操作性的法律規(guī)范。一是將行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督通過修法或司法解釋的形式進行完善,進一步明確行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)。二是明確對行政機關申請執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督依據(jù)。檢察監(jiān)督的重點之一是防止行政機關違法行使職權或不行使職權,侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益,建議將案件進入法院訴訟、執(zhí)行環(huán)節(jié)前行政機關申請環(huán)節(jié)是否屬于監(jiān)督范圍予以明確。三是提高檢察機關調查核實的剛性保障。建議以法律規(guī)范的形式明確相關單位應配合檢察機關的調查核實工作,對不配合或妨礙檢察機關調查核實的,要明確予以責任追究或賦予檢察機關責任追究建議權;在被調查核實對象拒絕、妨礙檢察機關調查核實時,檢察機關視情況可采取強制措施,保障調查核實工作順利開展,從而有效保障檢察監(jiān)督工作的順利進行。

第三,注重個案監(jiān)督和專項監(jiān)督相結合。一方面,注重收集監(jiān)督線索,強化個案監(jiān)督。對于法院履職活動的監(jiān)督,可從依法應當受理的非訴執(zhí)行申請不予受理,或對已經(jīng)受理的非訴執(zhí)行案件不依法作出執(zhí)行裁定等情形入手。對于行政機關執(zhí)行活動的監(jiān)督,可從不依法申請法院強制執(zhí)行或者法院作出強制執(zhí)行裁定后不切實落實強制執(zhí)行內容等方面入手。多角度、多渠道,通過精準開展個案監(jiān)督,促進法院公正司法,促進行政機關依法行政,切實維護公共利益。另一方面,在辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督個案的過程中,注重梳理、總結共性問題。對于普遍性問題可以以個案辦理為切入點開展類案監(jiān)督,推動一個領域、一類問題的解決,切實助力行政非訴執(zhí)行活動更加規(guī)范。

此外,檢察機關還應當加大對行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督職能的宣傳力度,進一步拓寬案源渠道,延伸監(jiān)督觸角,不斷提升行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的社會影響力。

(作者單位分別為浙江省杭州市西湖區(qū)人民檢察院、浙大城市學院)

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